皮之不存，毛将焉附。县乡政权机构冗员繁杂，根本的解决办法不是在维持现有县乡管理体制的前提下一次次地清退，现有县乡管理体制是皮，冗员是毛。只要现有县乡管理体制没有革命性的变化，冗员问题就将永远无解，今天好不容易清退一个，明天就会悄悄回来两个，后天甚至可能堂而皇之地回来三个五个。
现有中国各级政权机构中，县乡两级机构所处位置已经十分尴尬，这是一个需要正视的现实。计划经济时代，县乡两级政权举足轻重。当时农业是国家的主导产业，国家对农业依赖极重；而国家对农业依赖越重，县乡两级政权就越重要。尤其是当时需要通过城乡二元结构、通过工农剪刀差剥夺农民，以此完成国家的资本原始积累。国家与几亿农民的不平等交易，主要就依靠县乡两级政权、尤其是依靠乡政权——即人民公社——来强制进行。所以当时的县乡两级机构确实构成了国家政权的基础，不可稍有削弱。但现在时代完全不同了，县乡两级政权举足轻重的两个历史前提已经被颠覆了，相应地，县乡两级政权的重要性也就发生了根本的变化。至少就乡政权而言，已经由原来的真正为国家服务的机构，变成了主要为自己服务的机构，变成了一个食利的阶级。
当今农民之苦难，固然有政策环境的因素，但相当多数县乡两级机构的寻租行为，无疑要对当今农民之苦难负主要责任。县乡两级机构天高皇帝远，中央政府的阳光很难彻照；而同时由于政治体制改革的迟缓，基层民主的阳光也很难彻照，来自底层民众的监督往往名存实亡。县乡两级政权因此有很大程度的独立性，县乡两级政权的负责官员如果不是素质很高，很容易被不受制约的权力腐蚀，而蜕变为独霸一方的土皇帝。这些土皇帝因为居于庙堂之上，握有具有强制力的政权机器，其食利就不是一般的食利，其寻租就不是一般的寻租，他们治下的草民的苦难，也就不是一般的苦难。尤其值得警惕的是，所有土皇帝的寻租行为，无不给国家政权带来巨大阴影。普通农民很难直接跟更高级的国家政权打交道，对国家政权很难有一个全面的了解，对他们来说，那些土皇帝就是国家政权的化身。所以，那些土皇帝的所有寻租行为往往严重影响国家政权的诚信，贬损国家政权的形象，动摇几亿农民对国家政权的信心。
冗员之蔚为壮观，于此不难理解。削减冗员当然十分必要，但拔毛不如剥皮，滋生冗员及其它诸多乱象之“皮”——现有县乡管理体制——如果得不到根本整治，冗员将前赴后继，削不胜削。那么怎样剥“皮”呢？窃以为唯一的路径就是扩大基层民主，用基层民主至少先把乡一级机构管起来。乡政权似乎没有多少存在的必要，乡政权的几大班子不妨裁撤，而另设权力比较有限队伍极其精干的乡公所；同时乡村两级一律实行严格的民主理财，乡村两级机构该有多少个人头，要由负责为之买单的农民说了算；每年的预算、决算也要由负责为之买单的农民说了算；让农民首先管住乡村两级机构的钱袋子。这样的话，至少在乡一级，冗员将很难滋生，自然也用不着事倍功半的反复清退了。
这就是说，县乡两级冗员问题，要害在于国家体制。如果还象现在这样国家管那么多，比如非把乡级管理机构纳入国家政权体制不可，但事实上国家又根本无力负荷乡政权，必然地要出现真空地带，弊病丛生。如果国家不管那么多，比如不把乡级管理机构纳入国家政权体制，而是把乡级管理机构还给农民，转变为社区自治机构，那么真空地带就没有了，虽然不能说马上弊绝风清，但肯定会有一个大的改观——靠自上而下的行政手段治理乡政权，靠少数高高在上的官僚的个人智慧治理乡政权，往往导致猫捉老鼠的滑稽局面；但如果扩大基层民主，动员几亿农民制约乡村两级机构，用差不多是全社会的智慧制约乡村两级机构，还有什么样的问题解决不了？农民减负，国家省心，社会安定，真所谓皆大欢喜，何乐不为。
五柳村2004/04/14制作上网,可以在网上转发但请注明作者和出处
