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坚持改革的社会主义方向
（征求意见稿之二十二，2002年2-7月）
杜 光
四、政治改革的社会主义方向--（三）还政于民，推行民主
党政分开是政治民主化的关键，它使共产党从以党治国、领导一切这个滋生专制主义特权和腐败的是非之地超脱出来，定位在政治领导上，这就为政治民主化打开了大门。以党治国、以党代政是不可能实现政治民主化的。任何政党都不能自行代表或代替人民当家作主，即使标榜民主，也只能“为民作主”、“对人民民主”或给人民以民主；民主，仿佛是专政党恩赐的，而不是人民固有的权利。这不是真正的民.主。梁启超说得好：“赵孟之所贵，赵孟能贱之，政府若能畀民权，则亦能夺民权。”（《论政府与人民之权限》，《梁启超选集》上海人民出版社1984年版第320页）恩赐民主和剥夺民主之间，并没有不可逾越的鸿沟，建国以来的历史，已经充分证明了这一点。实行党政分开，为人民充分行使民主权利开辟道路，就有可能把恩赐民主转变为人民民主，从而在政治上为确立社会主义方向奠定基础。
▲废弃“官定民选”的陋习，制订民主的选举程序，普遍实行差额选举。
当然，党政分开并不就意味着专制主义的肃清和政治民主化的实现。因为在共产党还权于政之后，专制主义仍可以借尸还魂，在当政者身上找到寄托。实际上，还在没有实行党政分开之前，政府官员的专制主义和植根于专制特权的腐败现象就已经十分普遍了。因此，要肃清专制主义，实现政治民主化，就必须在党政分开的基础上，还政于民，并建立政权机构之间的制约与监督机制。
所谓还政于民，就是把国家政权还给人民，让人民成为政治权力的主人。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”但是，由于专制主义的影响，不论是人民作为国家权力主人的民主权利，还是人民代表大会的代表性，都与宪法的规定相去甚远。这才有了“还政于民”的命题。在这个命题里，具有决定意义的是：使选举能真正反映人民的意志，使人民代表能真正代表人民的利益。
选举权是各项民主权利中带有根本性的权利。人民通过直接间接的选举，选择自己的代表来组织政府，管理国家。通过选举产生的政权，对人民负责，为人民服务。有了选举产生的政权，就相应地产生人民参政议政的权利和监督政府、罢免官员的权利。作为民主制度的重要内容，民主选举同专制制度是极端对立的。当然，中外历史上也曾出现过假借民主选举以行专制之实的事例。1923年北洋军阀曹锟以5000元银元一张票的高价收买国会议员把他选为“大总统”，就是一个遗臭至今的丑剧。即使是民主选举的政府，也未必能保证遵循民主制度，希特勒就是经由选举上台的；各国议员贿选的事例也很多，至今仍时有所闻。但这不是民主选举本身的缺陷，任何良好的制度都有被人利用、歪曲的可能，民主选举制度也不例外。英国前首相邱吉尔曾说，民主并不是最理想的制度，但是人类迄今为止还没有找到比它更好的制度。我们同样也可以说，迄今为止，人类还没有找到能比民主选举更有效地防止和杜绝专制主义的制度。专制君主宣传“奉天承运”，君权神授，民主选举就是对这种专制主义的否定。
推翻满清帝制以来，选举在我国已有相当悠久的历史。北洋军阀时期有国会的选举，抗战胜利后有国民大会和地方参议会的选举，建国以来，人民代表、党代表和各级党政领导人的选举更是屡见不鲜。但这些选举大都流于形式，没有实现应有的民主效应，没有起到杜绝专制主义的作用，为什么呢？
探讨建国以来选举的经验教训，我认为有两点是特别值得注意的，一是官定民选，二是等额选举。
官定民选是专制主义为选举制度所设立的防洪大堤。处在民主高涨的新时代，稍有时代意识的政治家，即使是有强烈专制色彩的执政者，也不会拒绝用民主选举来妆点过于单调的政治舞台。但是，民主毕竟是指向专制主义的一把利剑，一旦出鞘必然会伤害专制者的特殊利益，把专制特权视为“通灵宝玉”的专制主义者自然不会轻易踏上民主选举的刃锋去走钢丝。因此，就需要找出一种既能利用民主选举的形式，又能保持专制特权的解决方法。把民主的刃锋捆扎起来的“官定民选”便是解决民主和专制之间的矛盾的一条“两全其美”的出路。候选人全部由官方选择，选民听命投票，结果候选人总是以高票当选。这种“皆大欢喜”的局面，在个人迷信盛行的年代曾经十分普遍。粉碎四人帮后，批判了个人迷信的重要标志——两个“凡是”，同时也冲击着第三个“凡是”：凡是共产党决定的都是正确的，都应当无条件遵从。80年代选举时，选票上出现“霍元甲”、“牛顿”、“罗斯福”等等，这既是幽默的讽刺，也是消极的抗议。在不可能拒绝参加选举的情况下，这也是选民所能采取的最一般的抗议形式。值得注意的是，有些选举还出现了与官方意旨背道而驰的尴尬局面：选民不但拒绝选举官方钦定的候选人，而且选出了能够代表自己利益的公仆。在这种情况下，稍有民主意识的官员还能遵从选民意志，无可奈何地接受选举结果；但也有些官员往往撕下民主的假面具，赤裸裸地暴露出专制主义的丑恶面目。据新华社记者报道，宁夏回族自治区海原县李旺镇于2001年12月29日下午召开第十四届人民代表大会，举行换届选举。选举结果，县委钦定的一名副镇长候选人落选，红卷村党支部书记马进成以32票当选（占选票数的56％）为副镇长。经过镇人大主席团确认，镇党委书记当场宣布此次选举合法有效。但第二天县委竟下发正式文件，“免去马进成同志副镇长职务”；县纪委会发出通报，以违反组织纪律的罪名，给马进成以“留党察看一年”的处分。以身试民主者落了这么一个下场，还有什么民主可言呢？
类似海原县李旺镇发生的“民主”丑事，近几年曾听到多起。这也反映了选民的觉醒和民主意识的增长。从在选票上乱写非官定的候选人到选举自己心目中的对象，从消极抗议到积极行使民主权利，是民主的一大进步。它尖锐而明确地告诉我们，“官定民选”这种虚伪的民主形式已经走到尽头，如果真正代表人民利益的话，就应当顺应时代的潮流，确定真正民主的选举程序，如规定凡是选举产生的代表、领导人、委员等等，候选人一律由选民提出。根据所选机构的性质、规模和当选人数量，规定提出候选人所必需的选民最低数额，即由多少选民联署才能提出一名或几名候选人。当然，在官定民选的情况下，也有很多为官所定而为民所选的代表、官员是称职的，但不能由此证明“官定民选“的选举方法是必要的合理的。这种制度形式本身就给专制主义留下了过多的活动余地，完全有可能使民主选举名不符实。相对来说，由选民推举候选人尽管也难免产生弊端，但它可以在很大程度上避免专制主义的干扰，更何况这是实现民主、表达民意的一个重要关节。不可否认，这是现阶段我们可以采取也应当采取的政治改革措施。
等额选举也是我们长期以来限制民主的一种重要形式。要突破专制主义的樊篱，必须在破除“官定民选”制的同时，把等额选
举改为差额选举，让选民在多于当选人的候选人中进行比较选择。差额选举可以比较准确地反映选民意愿，避免不适宜的人当选。如1987年中共第十三次全国代表大会选举中央委员会时试行差额选举，候选人中有一位在党内资历颇深的极左人士，人们预测他可能会进入中央委员会以至成为政治局委员。但由于他反对改革，坚持一套僵化的理论，中央委员会的选举结果竟告落选，进入政治局的企图也成为泡影。差额选举作为一种新的选举制度牛刀小试，竟产生如此出人意料的巨大效果，足见党心民心不可侮。但这样一来，同时也就吓坏了那些习惯于以等额选举来操纵选举结果的老爷，他们从此再也不敢实行差额选举了。差额选举制在十三大昙花一现即告凋零，使无数珍视民主的人士不胜扼腕痛惜。
官定民选和等额选举的长盛不衰，反映了某些当政者极其缺乏民主和群众观念。他们总是把人民群众当作阿斗，凡事都要捏在他们的手掌心里，不相信广大党员和人民群众能够独立自主地选择合格的代表或领导人。这种心态从一个特定角度反映出专制主义在政治领域的横行。要改革政治体制，还政于民，实现政治民主化，就必须首先克服这种心态，改革选举制度，使选举成为真正民主的、能反映人民意愿的政治活动。当专制主义假民主选举之名把人民玩弄于股掌之上的时候，哪里还谈得上政治民主化和社会主义呢？
这一两年各地实行村委会民主选举，很多文章大肆宣扬，誉之为中国民主政治的一大进步。所言虽属不虚，但建国五十余年，改革开放也已二十来年，民主选举却只有在最底层的村级才得以实现，这个步子是不是过于慢了一些？就我国目前生产力发展水平和人民素质而言，在民选村民委员会的基础上，实现乡镇长由选民直接选举是完全可能的。在一个乡或镇的范围内直选，贿买选票的难度更大，选举的公正性也更有保证。据民政部财务和机关事务管理司司长白益华同志介绍，近几年来，有些地方通过选民直选候选人或先由选民对指定候选人进行信任投票，再由人代会选举等方式，选举乡镇长或副乡镇长（见于《理论动态》2002年4月10日第1559期）。这是扩大基层政治民主的可喜尝试，应当推广他们的经验。
有人认为“民主是一种按照少数服从多数的原则进行决定的机制”。这个判断不能说完全错误，但多少有点以偏概全。“按照少数服从多数的原则进行决定”仅仅是民主选举的一个原则或程序，仅仅这个程序不能保证选举的民主性和公正性。如果候选人由官方指定，实行等额选举，那么，即使少数服从多数也不能充分体现政治民主的精神。更何况民主制度也不仅限于选举民主，人民除了民主选举的权利以外，还有知情、参政、监督、质询、罢免等民主权利，只有选举权的政治民主是不完善的。但问题不在这里。长期以来，在我们中国，少数服从多数已成为人们政治生活的共识和习惯，我们一直是这么做的。虽然也有过多数通过的选举结果因不符合当权者的意图而被否定，继而一而再、再而三地重新投票，直到选举结果符合当权者的意旨为止，但这毕竟是罕见的特例。在一般的政治生活社会生活中，人们都是“按照少数服从多数的原则进行决定”的。把民主定义为“按照少数服从多数的原则进行决定的机制”，就其客观意义来说，是对我国现阶段政治民主状况的肯定，意味着我们在政治生活中已经有了充分的完备的民主，因为我们早已有了“按照少数服从多数的原则进行决定的机制”。这就在实际上掩盖了官定民主、等额选举的不民主实质，否定了选举权以外的民主权利。似乎只要实行“按照少数服从多数的原则进行决定”，就是实行政治民主制度了，官定民选、等额选举都是无关紧要、无伤大雅的小事，不需要改革了。可见，把民主仅仅定义为“一种按照少数服从多数的原则进行决定的机制”，对于当前的政治体制改革来说是多么的不合适。
在少数服从多数的同时，民主原则还包括多数尊重少数。多数尊重少数，不是外在于少数服从多数的附加条款，而是少数服从多数的题中应有之义。我们都知道，权利和义务是对等的，少数履行了服从多数的义务，也就获得了受到多数尊重的权利。这个原则就人的选举来说，意味着当选者对落选者及群众基础的尊重；就事的表决来说，则是在执行已经多数通过的议案时，对未获通过的不同方案中合理成份的吸取。另一方面，当选举或表决后的实践证明多数已经通过的选择不当，正确的属于少数一方时，多数有义务接受少数的选择，及时纠正错误。
作为国家的主人，人民除了选举权外，还应当享有知情、参政、议政、质询、罢免等等民主权利。人民的知情权是行使参政、监督等权利的前提，人民不了解政府权力的运作情况，就很难行使其它权利。知情的途径有二，一是直接知情，如列席人大、政协的会议、参加法院审判的旁听，参加政府工作的听证会等等，直接了解立法、施政、司法的情况。人民知情的另一途径是间接知情，具体方式有三：第一是通过党组织和政府机关的公报，人大常委会公报等，从源头上知悉党和政府动态。十三大以后开始发表的中共中央政治局公报，使人民及时了解党的首脑机关的动态。这一举措表现了人民民主的扩大，曾给人民带来极大的鼓舞和希望。可惜，八九风暴之后，人去政息，这项意义重大的改革也就销声匿迹了。间接知情的第二个渠道是及时解密。一些历史性的秘密文件，早已时过境迁，完全没有必要保密。及时解密，有利于人民群众了解历史真相，从中吸取经验教训，避免重犯过去犯过的错误。同时，也可以推进现代史当代史的研究，扫除人为地制造神秘、虚构历史的恶劣作风。第三是改善新闻舆论，实现新闻民主化，这是人民了解政情民情的主渠道。新闻自由是其它各个领域自由的强大而有力的保证，也是人民民主的强大而有力的保证。有了新闻自由，人民就可以更好地行使选举、知情、参政议政、监督、质询、罢免等等民主权利。一方面，它报道政府和社会各方面的动态，为人民提供行使这些权利所必需的信息和知识；另一方面，它对政府为实现人民民主权利而制订的各种法规，依法进行检查监督，督促这些法规的落实，揭露批判违反这些法规的行为，保证人民顺畅地行使自己民主权利。但是，半个世纪以来，指导思想上从“舆论一律”到“舆论导向”，都起了扼杀新闻自由、封锁信息、限制知情的作用，这是专制主义在文化领域的一个重要表现。要改革政治体制，实现还政于民，必须从指导思想上破除对舆论实行全面控制的专制主义传统，撤销各种各样的成文或不成文的新闻检查令，制订《新闻法》等保证人民民主权利的法令制度，肃清文化领域的封建专制主义，保证人民的各项民主权利都能落到实处。这是我们向社会主义前进的必不可少的政治条件。
▲破除对“三权分立”的误解和恐惧。选择还是拒绝三权分立，实质上是争取社会主义还是保护专制主义问题。
以废止“官定民选”和“等额选举”为主要内容的选举制度民主化，是政治改革中坚持社会主义方向的一项重要内容，但只有选举制度的民主化还不足以防止政治权力的绝对化、特殊化、专制化。为了充分保证改革的社会主义方向，还应当建立政治权力机构之间的制约监督机制。在这个问题上，有一个影响颇深的传统观念必须破除，那就是把“三权分立”等同于资本主义制度。
邓小平曾再三指出：我们的政治体制改革，不能搞资产阶级三权分立那一套。改革开放以来，一些文章一接触到这个问题便鹦鹉学舌似地反复重弹这个老调，把主张三权分立或有三权分立倾向的观点说成是“资产阶级自由化”，“反对社会主义制度，主张资本主义制度”。对于这些作者来说，三权分立就好象妖魔或瘟疫，必须祭起师传法宝，念起符咒，才能驱邪避瘟。他们自以为这样可以表现自己坚持社会主义、反对资本主义的坚定立场，却不知这正好露出了维护专制主义的尾巴，不自觉地反对着改革的社会主义方向。
立法、行政、司法是国家机器的根本要素。早在二千二百多年前，希腊哲人亚里士多德就指出：“一切政体都有三个要素”“一为有关城邦一般公务的议事机能；其二为行政机能部分，……其三为审判机能。”（《政治学》商务印书馆1965年版，第215页）三权分立的思想则是法国启蒙学者孟德斯鸠提出来的。他在1748年出版的《论法的精神》一书中写道：立法权力、行政权力和司法权力三者必须分立，“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。”“政治自由是通过三权的某种分野而建立的。”（《论法的精神》，商务印书馆1961年版第156、187页）。
作为政治上层建筑的政治体制的一种具体形式，三权分立是对把三权集中于君主的专制主义的否定。专制主义视君主之位为神器，君权神授，不容他人染指。当社会生产力的发展使处于萌芽之中的资本主义有了向君主专制主义挑战的能力时，三权分立观念的出现就成为历史的必然了。三种国家权力从集中于君主转到某种程度的分立，是在资本主义发展最早的英国开始的，它反映了新兴资产阶级的政治要求。16世纪手工工场的发展和工厂的出现，诞生了最早的资产阶级，他们的代表进入国会下议院，加强了国会在同国王斗争中的力量。1640年开始的英国革命，就是从国会同国王之间的斗争发端的。斯图亚特王朝复辟后，争夺权力的斗争仍持续不断，1679年颁布的保护公民人身权利和自由不受侵犯的《人身保护法》，就是这一斗争的产物。这是幼年的英国资产阶级反对专制主义的重大胜利。1688年“光荣革命”后，威廉三世上台，被迫接受国会的《权利宣言》，宣言规定了议员的选举自由和议会演说自由、辩论或议事自由，还宣布：不经国会同意，国王不得颁布法律或停止废除任何法律；征收和支配赋税及征集和维持常备军均须经国会准许；不得设立宗教法院，不得滥施酷刑；等等。1701年，国会又通过《国位继承法》，规定：凡担任王室官员的人不得为国会下议院议员；未经议会批准，国王不得罢免官吏；一切法律必须由国会通过，国王批准；法官终身任职；等等。这两个法律的颁布，标志着立法权由国王向国会的转移，英国成为立宪君主制的国家。1714年乔治一世继位，任命下议院多数党辉格党领袖为内阁首脑，组织政府，标志着行政权由国王向内阁转移，国会和政府分享立法权力和行政权力，开了近代政党政治和内阁制的先河。与此同时，司法权力也从国王转到法院。1627年，查理一世接受国会贵族院和下议院的《权利请愿书》，承认国王干预司法不当，并撤销干预司法独立的戒严法。1676年颁布的《人身保护法》在保护人民权利的同时，也加强了法院司法的独立性。1688年的《权利法案》更明确宣布国王停止法律实施或废除法律为僭越权力的非法行为，进一步保证了司法的独立。这是三权分立的雏形。它是新兴资产阶级在向国王夺取政治权力的长期斗争过程中逐渐形成的。孟德斯鸠正是根据英国的政治结构演变，提出他的三权分立学说的。
英国的三权分立是适应新兴资产阶级的政治需要而产生的政治体制。政治上层建筑的革新，扫除了封建专制主义的长期统治，推动了资本主义经济的发展，它的最明显的成果便是工业革命。1765年的珍妮纺车，1784年的瓦特蒸汽机，把英国从工场手工业时代带进机器工厂工业时代，使英国成为世界上第一个工业强国。
从以上对三权分立的发源地英国的简要回顾可以看出，三权分立是英国资产阶级为了清除封建专制主义对资本主义生产力发展的障碍，经过长期政治斗争才最终取得的政治成果。它不是哪一个智者发明的治国方略或政权设计蓝图，而是社会由封建主义向资本主义演变过程中必然出现的历史产物。英国的榜样和孟德斯鸠的理论概括，使这种先进的政治体制形式成为一切资本主义国家仿效奉行的共同模式。尽管各国情况不同，国家机构的设置和职能也有着明显的差异，但三权分立相互制约的原则却都在不同程度上得到贯彻。
三权分立的最本质特征是政治权力之间的相互制约，这是防止政治权力重走专制主义老路的最有效的体制。正如孟德斯鸠所说：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力来约束权力。”（《论法的精神》商务印书馆1961年版，第154页）美国开国元勋华盛顿也表示，他“强烈主张对每一部门都加以适当的约束和合理的牵制。”（《华盛顿选集》商务印书馆1983年版第238页）以三权分立的形式来实现政治权力之间的制约，是几百年来先进人物斗争和思考的结晶，它的历史功勋是清除专制主义对人民权利的禁锢和对生产力的束缚，它的意义和作用则在于防止专制主义复辟，保证政权机构的健康运转和生产力的顺利发展。不可讳言，它适应了资产阶级为了聚敛财富而剥削工人的剥削制度，但是，这并不意味着它同剥削制度有着不可分割的本质联系。就如同经济领域的市场经济，意识形态领域的民主自由平等人权等观念一样，政治领域的民主制度和三权分立也是资本主义发展的保证，为资本主义制度的确立有过不可磨灭的历史贡献，但它们同时也是人类历史的宝贵财富，社会文明的优秀成果，具有普遍的社会历史意义，同样也适用于后资本主义社会。只要在政治领域还存在着封建专制主义，只要生产力的发展还受着政治上层建筑中的某些因素的阻碍，三权分立就应当成为我们政治体制改革的首要选择。
为什么有些同志总是把三权分立同资本主义等同起来，甚至仿佛患了三权分立恐惧症，一谈到三权分立便赌咒罚誓似地表白我们绝对不能实行三权分立呢？表层的原因是对三权分立缺乏正确的理解，认为三权分立同党的领导和社会主义是
格格不入的。深层的原因则是出于专制主义对三权分立的本能的抗拒。长期以来，我们坚持党的统一领导，而且把统一领导理解为对国家事务和社会生活的全面管理，以党代政，以党治国，一党专政，这就使滥用权力成为不可避免。而三权分立恰恰就是要破除权力的特殊化、绝对化、专制化，破除在无产阶级专政的大旗掩盖下的封建专制主义，破除一党专政，这当然会引起所有维护特权、维护专制主义、维护一党专政的既得利益者的抵制和抗拒。建国五十年来，一切争取民主改革的要求都遭到专制主义的抗拒，因此而遭受迫害摧残者数以百万计。我们进行政治体制改革时要学习西方国家实行三权分立的经验教训，建立国家权力机构之间的制约监督机制，无疑也会受到传统观念的抵制和抗拒。因此，我们首先要把思想从僵化的传统观念中解放出来，认清三权分立是应当继承接受的宝贵财富。它是清除封建专制主义的利剑，也是促进生产力发展的法宝。作为献身于共产主义社会主义事业的共产党员，岂能排斥三权分立而对专制主义这个阻碍我们走向社会主义的拦路虎无动于衷，那样岂不是丧失了作为社会主义者的共产党员的责任感、历史感吗？与三权分立对立的不是社会主义，而是专制主义，三权分立和社会主义之间并不存在不可调和的矛盾，相反，它是走向社会主义的必要的政治选择。因此，在这个问题上我们所面临的不是选择三权分立，还是拒绝三权分立，而是争取社会主义还是保护专制主义？问题的实质就在这里。
当然，我们也可以不用三权分立这个词儿，而把它说成是国家权力机构之间的制约与监督。但只要我们从理论上了解三权分立的本质，它的意义和作用，对这个简洁而明确的用语就不会有那么大的反感了。
▲全国人民代表大会应充分行使国家最高权力机关的职能，摆脱“橡皮图章”的困境。加强政权机构之间的制约，广泛开辟监督渠道，建立人民监察员制度。
在我国国家机器的三种权力结构中，立法权属于人民代表大会，行政权属于国务院和各级人民政府，履行司法权的则是各级法院。从理论上说，“立法权……是每一个国家中的最高权力。”（洛克：《政府论》下卷，商务印书馆1964年版第83页）我国宪法规定“中华人民共和国全国人民代表大会是国家最高权力机关。”但是，长期以来，我国的立法机构恰恰处于弱势地位，宪法所赋予的职权，很多流于形式。全国和地方各级人民代表大会被讥为“橡皮图章”，这在以党代政、一党专政的条件下是很难避免的，因为党是实际上的最高权力机关。党政分开之后，各级人民代表大会、特别是作为最高权力机关的全国人民代表大会的职能亟需大大加强。由于它来自人民，代表人民，反映人民的要求，维护人民的利益，所以要还权于政，还政于民，就必须加强各级人民代表大会的工作。它们应当作为行使立法权力的主体，主动履行宪法所规定的职权，摆脱“橡皮图章”的困境。为此，首先需要提高人民代表大会的整体素质，人大代表应是有较高的文化品德素养和行使代表职责所必需的从政能力，能充分意识到自己负有代表人民执行国家最高权力的责任。提出候选人时，要消除单纯荣誉性和照顾性的因素。过去人大开会时，都有代表感激涕零地表示感谢党和政府对自己的信任。在他们的心目中，让他们当代表的是党和政府，而不是人民，这固然反映了选举缺乏民主的事实，同时也表明了代表缺乏向人民负责的责任感，缺乏人民代表应有的素质。其次是要加强代表选举的民主性，实行差额选举。除主办单位所提代表候选人外，本选区的社会团体和一定数量的选民亦可提出候选名单。所有候选人均须以书面或口头的形式，向选民详细介绍自己的情况和如何履行代表职责的计划，供选民在选举时参考。第三，建立人民代表向选区公民报告工作的制度，每年至少两次，一是每次人大会后，向选民提出书面工作报告，汇报大会情况和自己在会上的活动，选民可以用书面、电话或面谈等形式对工作报告提出批评建议。一是结合调查研究，采取召开选民大会或书面报告的形式，向选民介绍调查研究的情况，对本选区公民的批评建议作出个人的评价，并汇报上送人大的调查报告的主要内容。第四，对于不能履行职责的人大代表，选民有权通过法定的程序随时撤换。
人民代表大会根据宪法行使自己的职权时，应当充分体现主权在民的原则和人民是国家主人的精神。现试就全国人民代表大会及其常委会在还政于民的政治体制改革中如何行使自己的职权，作一些粗浅的探索。
1、立法权。这是国家机构的最高权力，它属于人民。任何一个国家都必须有一个全体成员共同遵守的秩序，并且用法律形式固定下来，这就是立法。但立法过程是复杂细致的工作，一个人口众多、幅员辽阔的国家不可能由全体人民来立法，他们只能是选出一些优秀的人物代表自己来行使立法权。这种制度，西方各国叫做代议制，我们则称为人民代表大会制，实际上也是代议制的一种具体形式。问题不在于它的名称叫什么，关键在于这些代表机关是否能真正代表人民立法，制订的法律是否能代表人民的意志。马克思说得好：应该“使法律成为人民意志的自觉表现，也就是说，它应该同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立。”“脱离被代表人的意识的代表机关，就不成其为代表机关。”（《马恩全集》第1卷第184页、第55页）近几年来，我国的全国人民代表大会在行使立法权方面做了不少工作，这符合于人民的意志。今后除继续加大立法进度，保证人民在国家生活的各个方面都能得到法律的保障外，特别需要加强立法的科学性民主性，为人民群众参与立法进程创造条件。国务院有关部门提交人大的法案，在人大的专门委员会审议时，应征询有关专家和公民的意见；专门委员会向人大及其常委会报告审议结果时，应附报征询所得的各种意见，以便常委会审议法案时参考。
社会团体或一定数量的公民联署可以提出对现行法律的修正案或新的法案，经有关专门委员会审议并征询专家和普通公民意见后，提交人大常委会审议；专门委员会也有权否定这些修正案和法案，但必须充分论证否定的理由。
国务院各部委或人大专门委员会提出的法案，人大常委会必须在规定的期限内加以审议，或是通过，或是否决，或是提出修改意见责成有关部门修订后再审议，不能久拖不决。《新闻法》草案在80年代几经修改，至今仍没有提上人大常委会和人大的议程，这是严重的失职行为。
2、审议权。国务院及有关部委、最高法院、最高人民检察院提交人民代表大会的社会发展计划和工作报告，经过人大审议通过后，就成为全国人民代表大会的决策。审议是决策的前奏，决策是审议的结果，所以审议权也就是决策权。社会发展计划和工作报告除在人大的小组会和大会上进行充分的评议讨论外，为了加强审议和决策的民主性、群众性，还可在大会召开前10至15天内将报告和计划的初稿发给一定范围的社会团体，由他们组织本社团成员认真讨论，并将讨论中的修改意见和批评建议在人大召开之前报送人大常委会秘书处，由秘书处编入大会简报，供代表讨论参考。对社会发展计划和财政决策的审议，还可以在人大内外聘请若干经济学家、审计专家以至社会学家、农业专家、教育专家等组成若干临时的或常设的专家委员会，平行作业，重点在于审议计划和预决算是否符合于社会发展的战略目标和社会主义的发展方向，例如对于教育、农业的投资比例，有没有达到与其在社会发展中的战略地位相称的规模；在开发西部的规划中，环境保护和防止腐败是否得到应有的重视；等等。专家委员会必要时可以邀请有关官员到会，介绍情况。当审计专家委员会需要审计某些投资项目时，有关部门必须密切配合，如实汇报。
3、议政权。人大代表的议政权体现了人民群众的议政权。除参加人大会议参与立法决策、议论施政得失外，人大代表还应随时关心法律的执行情况和计划、方针、政策的落实情况，经常反映自己和选民对行政、司法部门的意见和批评建议。人大代表每年应有一定时间（如不少于会期一倍的天数，集中分散均可），在自己所代表的选民中进行调查研究。调查研究要杜绝那种成群结队、走马观花的形式和前呼后拥、大吃大喝的官僚作风；应当深入群众，或开调查会，或走访家庭、田间、工厂、商店，虚心下问，耳听手记，把人民群众对内政外交的政情得失的评价和批评建议，整理成专题的或综合的调查报告，并作出个人的判断和评价，上报人大常委会，常委会秘书处除咨送有关部门对批评建议认真查处外，另就调查报告中提出的问题，综合成若干专题，送常委会和有关专门委员会研究，有的可以制订法案，有的可以在审议工作报告和社会发展计划时参考。
4、监督权。行使监督权的根本意义是要限制、约束国家政权机构的权力，使之在法律范围内运行，消除凌驾于法律之上的种种特权，肃清专制主义，杜绝腐败现象，保护人民利益，保证生产力的顺利发展。加强监督权须从以下四个方面努力：
（1）宪法监督。监督宪法的实施是人大及其常委会的重要职责。我国宪法自1954年制订以来，始终没有得到切实的贯彻和遵循，大量违反宪法的决策得不到监督纠正，造成人民政治生活失序，成千上万的人死于非命，这个教训是非常深刻的。在以党治国、一党专政的政治体制下，人大不可能实行有效的监督。党政分开使人大有了宪法监督的空间。可以考虑在全国人大设立宪法委员会，全面负责捍卫宪法的事务，调查研究宪法实行过程中的情况和问题，受理有关违反宪法的诉讼和案件。不论是法律规章条令制度，还是政府行为、政党社团以至普通老百性，都应以宪法为准绳，违反宪法造成不良后果者将负法律责任；特别是对国家权力机构违反宪法的过错，必须严肃追究。宪法委员会审查议定的事项，有的可以制订新的法案，提请人大常委会审议通过后实施；有的可以责成行政部门负责处理；有的可以按法定程序提起诉讼，依法审理；对判决不当者，宪法委员会可提请最高法院发回重审，或易地另审。
（2）行政监督。人大对政府行为进行监督的形式，除经常性的群众监督外，有两个重要的监督方式，一是质询制度，二是弹劾制度或不信任投票制度。对行政和司法系统的施政得失提出质询，是了解政权机构的权力行使情况并进行监督的行之有效的手段。质询的方式可以是请政府首脑或部委首长到人大常委会或专门委员会、宪法委员会直至人民代表大会上来，答复会上提出的质询，由与会成员对质询结果作出评价；也可以是由一定数量的人大代表提出书面质询，对方必须在一定期限内答复。另一种监督手段是弹劾制度。政府官员因违反宪法或工作失误、执法不当而给国家和人民群众造成一定损害者，人大及其常委会有权弹劾，对遭受弹劾的官员，政权机关必须作出严肃处理。弹劾的手段还包括不信任投票。根据宪法，政府的领导机构是由人大投票选举或批准组成的，它的工作对人大负责，并建立在人大信任的基础上。人大常委会只要有与会成员一半以上通过对失职官员的不信任案，就意味着他们已失去了人民的信任，也就丧失了继续任职的法理依据，他们必须辞职。长期以来，对违反业经人大通过的社会发展规划或施政纲领，以致造成重大损失的官员，很少严肃处理。例如农业投资和教育投资在国家财政开支中所占比例与农业、教育的战略地位极不相称，远远落后于实际需要，九年义务教育的负担，甚至落在老百姓的头上。这种事关社会发展和民族前途的重大失误，已经产生了并将继续产生着严重影响，这应由谁来负责？从未见有人因此而受到弹劾，更无人因此而辞职谢罪。是官官相护，还是因循塞责？为弥补这方面的漏洞，应规定若干个社会团体（或其成员总数在多少人以上）可以向人大常委会提交弹劾案，人大常委会或有关专门委员会必须在一定时限内作出是否受理的决定，并通过媒体或以公报的形式，及时公布于众。
（3）司法监督。主要是对检法两院执法情况的监督。上述行政监督中的两种监督手段，即质询制度和弹劾制度，也同样适用于司法监督。由于司法系统的执法行为很多与人民息息相关，使司法监督具有更为敏感更为迫切的意义。近几年来，执法人员恃权凌人、贪污受贿者时有所闻，腐败现象越来越严重，有的甚至与犯罪分子及黑社会帮派势力相互勾结，充当走私造假的保护伞，妓院赌馆的黑后台，徇私枉法，恶霸一方，法律遭到无情的践踏，人民备受欺凌压迫，敢怒而不敢言，有的地方已经到了暗无天日的地步。过去人大每年开会时，均由检法两院向大会提出综合性的工作报告，请人大审议监督，这固然很有必要，但更重要的是需要保持经常的监督和.检查。全国人民代表大会有必要设立监察委员会，经常就某一专题或某一案件对执法行为进行监督检查。通过向有关执法部门提出质询和实地调查、请媒体介入等方式，查明真相，作出调查报告，提出处理建议，经常委会同意后按照法定程序加以解决。在司法监督中，有一个特别值得注意的问题，就是执法不严，惩处经济犯罪分子时，往往对庇护贪污分子、犯罪分子的官员“高抬贵手”，不予处置。这种情况多与地方保护主义、拉帮结派，甚至结成利益共同体有关。有法不依，有罪不判，使腐败现象无限扩散，势必腐蚀整个国家机器，这是一个必须解决的迫切问题，应当成为人大司法监督的重点。
（4）广泛开辟群众监督的渠道。群众监督有直接监督与间接监督两种形式，直接监督的方法，一是建立人民群众评议政府工作的制度。据《人民日报》今年2月20日报道，南京市去年开展万人评议活动，对全市88个机关工作进行评议。根据评议结果，今年春节表扬了10个机关，对评议中列在最后的5个机关的主要领导人，作了免职、降级等行政处理。这个经验不但值得总结推广，而且有必要转化为法案，由人大立法，使之成为必须遵守的民主制度。二是做好来信来访工作，克服简单照转的弊病，建立信访必答和回报复查制度，对于返回的处理结果，应当有重点地进行复查；三是建立人民监察员制度，由人大监察委员会聘请一些素质较好、关心国事、熟悉法律而且在人民群众中有一定威信的人员，充当不公开的人民监察员。监察委员会须与人民监察员保持直接的经常的联系，听取他们反映的情况，有区别地加以处置。人民监察员不能公开取证，但可通过合法渠道明察暗访。如果人民监察员所反映的情况与实际不符，可以根据情节轻重，对他们提出批评，直到剥夺其人民监察员资格。
间接监督有两个渠道，一是舆论监督。人大监察委员会应与新闻媒体建立密切联系，有些案件可以委托记者协助调查察访；新闻记者采访的有关官吏臧否的稿件，如不宜于公开发表，可以交由人民监察委员会处理或参考。间接监督的另一渠道是社会团体监督，规定所有社会团体每年均须向人大提出至少一份报告，主要就与该社团活动范围有关的政府施政情况，提出褒贬意见和批评建议。这既是人民行使监督权利的具体形式，也是作为一个群众组织的社会义务。随着社会的进步，人民群众将越来越多地自组织于各个不同的社会团体之中，甚至一身而兼好几个社团的职务，社会团体则将越来越紧密地介入国家政治生活，这对于政治民主化是一个极为有力的推进器。
▲提高公务员的素质，提高工作效率。
推行政治民主化，也面临着行政权力和司法权力的体制改革。实行党政分开后，行政权力系统的自主性和司法系统的独立性都将大为加强，将会前所未有地获得依法行政和依法执法的自由处置权，如何保证政府官员的素质、提高行政和执法的效率便成为十分重要的问题。为此，需要建立严格科学的选拔、考核、教育、升黜及财产申报等制度和完备的公务员信息库。目前许多地区都试行部分公务员招考招聘制度，除招考一般公务员外，还招聘一部分副厅局处级的领导干部，应当及时总结这些经验，逐步推广，最终实现除法定须经一定选举批准程序的领导成员外，公务员一律经过公开、公平、公正的招考招聘程序，合格者方可进入行政机关和司法机关。在进入权力机关的同时，相应地建立一套公务员信息库，记录他们在工作岗位上和社会生活中的德才业绩和能反映清廉诚信程度的材料，作为升迁黜退的重要依据。
提高效率是同精简机构联系着的。机构臃肿、冗员众多是效率不高和产生官僚主义的主要根源。改革开放以来，国家政权机构经过多次精简，但都象一阵风，看来好象雷厉风行，成绩显著，风平浪静之后，机构和人员又逐渐膨胀，效率更不见提高。出现这种恶性循环的原因，一是缺乏制度保证，二是部门利益、个人利益作祟，三是没有严格的惩处措施。为了使精简机构能切切实实地起到杜绝官僚主义、提高效率的作用，堵塞特权腐败的滋生渠道，有必要采取以下几方面的改革措施：一是削减副职，从中央各部到县镇乡的领导职务，从部长到科长组长，一般只设一正一副；人数不超过10人的小单位不设副职；任务特别繁杂的单位经上级主管部门批准可以设两个副职。二是撤销一切因人设事、因事增人的机构和岗位，凡是根据分工可由一定单位负责的工作，一律不设办公室、领导小组之类的临时机构，废除近几年才出现的“调研员”；三是强化岗位责任，按照工作需要定岗位，按照职能定编制，每个公务员都有独立负责的岗位和职权，在职责范围内的工作，他都有权独立处理，不须向领导请示。四是实行政务公开，把与人民群众直接有关的国家事务放在广大群众的直接监督之下。近几年来有的地方把政府机关的职责范围以至公务员分工的岗位责任和办事的程序、时限，都公之于众，便利了群众和企业、单位前往办事和检查监督，一时颇有成效。但时间一长便松懈下来，流于形式。应建立制度，甚至形成法律，作为开展政务必须遵守的规则。五是简化办事手续，可有可无的审查、考核、检查一律免除，严禁借考查、考核、检查等名义对下级单位和企业勒索财物。特别是为企业服务的项目，应该排困解难，不能节外生枝。近来有些地方实行“一个窗口服务”、“服务一条龙”，把创办企业需要办理的手续，集中在一个地方办理，原来要到处奔跑耗时几个月的手续，几天内就办好了。这是真正的为人民服务。六是杜绝不合理的收费。国家从中央到地方，各级行政和执法机关收费项目数以千计，其中绝大多数是不合理的。这些不合理收费的实质是利用国家权力作为敲诈勒索的资本，获取金钱的商品，目前的税费改革雷声大，雨点小，收效甚微。应该明确地规定一个原则，凡是国家机关职责范围内的服务事项，一律不得收费，否则以敲诈论罪。
以上六项改革措施如能付之实践，必将有效地改善政府机关的作风，提高工作效率，有力地推进政治民主化的进程。
▲根据宪法关于结社自由的精神，解除对社会团体的约束，为非政府组织的发育成长创造条件，鼓励他们介入国家事务和社会服务。
随着生产力的发展和社会文明的进步，国家机关的性质，将从凌驾于社会之上的统治机构、管理机构，向为社会提供全面服务的服务机构转化，政府工作的重点将从管理转为服务。与此相适应，各种社会团体将介入某些原由政府进行管理和提供服务的领域。根据马克思主义的基本原理，国家是与阶级社会相适应的历史现象。人类进入社会主义后，国家的功能必然会逐步削弱，最终将为社会所取代。这是国家发展的必然趋势。社会从介入国家事务到取代国家，是一个漫长的渐变的历史过程。当前西方国家非政府组织的活跃和对国家生活、政府决策的干预，就标志着这个历史过程已经开始。从政治改革的社会主义方向着眼，我们应当为非政府的社会团体的发育成长创造条件，首要的任务就是切实贯彻宪法第35条规定的结社自由。目前有关结社的条例和指导社团的方式，对结社自由限制过严，干预过多，既不利于社团的健康发展，也是对宪法的直接违背。如：规定任何社团必须挂靠一个党政机构，受这个机构的指导；领导成员须有一定年龄的限制，职务称谓要统一；甚至连社团自身的章程都要按照刻板的模式套改。这些严格的控制方式，表明领导机关对普通共产党员、人民群众的极大不信任，不相信他们能自觉遵循党所确定的政治方向和政治原则，只有让党政机关管起来才放心。这种管理体制是蔑视人民群众的表现，它既违背了宪法关于结社自由的精神，也不符合于社会主义发展方向。社会主义事业是与千百万群众的切身利益攸关的事业，不是少数包打天下的英雄好汉能够完成得了的。我们既然选择了社会主义的发展方向，就必须千方百计地调动人们的积极性和创造精神，使每个人都能全面地发展自己的才能，为发展生产和促进社会文明、为在中国实现社会主义，作出自己的贡献。社会团体正是普通共产党员和广大人民群众大显身手、自由驰骋的舞台。在生产力高度发展、社会高度文明的社会主义社会里，劳动者不但有可能变换自己的职业，而且在从事某种职业的同时，参加多方面的活动，在不同场合、不同社团里展现自己才华，发挥自己的能力，为社会的进步作出贡献。我们从现在开始就应当鼓励人们根据自己的职业、经历、爱好兴趣等等不同特点，建立、参加多种多样的社会团体，本着“四自”原则开展活动（规章自定、经费自筹、活动自主、领导人自选）。指导社会发展的领导机构应当为形形色色的社会团体的建立和开展活动创造有利的条件，而不是一味地限制约束。目前我国的社会团体不是太多，而是远远不够，如几亿农民，至今没有一个自己的组织——农会，这说明我国的社会组织程度还很低；而现存的社会团体，不是受党政机关的领导，就是受挂靠单位的指导，更说明对社会团体的管理上有浓厚的专制主义色彩。社会团体在量的方面远远不足和在质的方面缺乏自由，不符合于我们向社会主义前进的发展方向，这种状况必须及早改变。指导思想上应当正确认识并充分估计社会团体在我们走向社会主义征途上的重大意义和积极作用，解除对社会团体的种种不必要的约束，放手让他们开展活动，只要他们遵纪守法，就不要去干预约束。社会团体比政府更有利于对社会的管理和服务，也更有利于社会文明建设。社团所开展的活动，往往包含着相互服务和自我发展的双重意义。它不但可以使社会生活更加丰富、更加活跃、更加充实，而且将加强参加者的道德修养和文化素养，提高集体主义精神和社会主义觉悟。千千万万个社团就是千千万万个自我管理机构和自我服务机构，是千千万万个社会教育和自我教育的园地。《深圳特区报》从4月24日开始连续报道深圳市宝安区沙井镇的“爱心一族”协会的事迹。这个在1995年创立时只有13个村民的组织，几年来“服务社会，传播文明，互助互爱，奉献爱心”，现在已发展成为有个人和团体会员共2500人的大社团。他们不但帮助许多贫困、病危、处于患难之中的同胞，而且宣传公德，以身作则，在帮助别人解决困难的同时，也净化了自己的心灵。他们做了许多政府管不到管不好的事，也做了许多政府该管而没有管的事。这种影响的作用，远不是那些光讲空洞大道理的政治思想工作所能比拟的。从“爱心一族”的事迹，我们可以看出发展社会团体的重大意义，也可以看出社团介入政治事务和社会服务的发展趋势。虽然目前他们主要只介入社会服务领域，但随着时间的推移必将扩及政治领域。从政治体制改革的角度看来，这正是还政于民的一个具体形式。
当然，社会团体如何介入国家事务是一个十分复杂的问题，这里既有传统的国家观点的必然抗拒，也有操作上的实际困难。深圳、海南等特区以前都曾提出过“小政府大社会”的口号，初期甚见功效。但是，他们在实践中比较重视社区作用，而忽略了对社会团体的扶持，由于官僚主义的政治惰性和全国范围内政治体制改革的滞后，加上缺乏必要的严格的制度保证，久而久之，政府机关不断膨胀，社区则成为政府的派出机构，“小政府大社会”的理想在政治生活中逐渐消失。总结他们的经验和教训，对于实现还政于民的改革是有积极意义的。
总结前面的论述，我们不难理解，政治民主化和肃清封建专制主义是走向社会主义的必不可少的历史进程的两个侧面，只有实现政治民主化，才能肃清专制主义；同样，只有肃清专制主义，才能实现政治民主化。一破一立，互为因果；双重含意，同一进程。固然，这个历史过程受着生产力发展水平和社会文明程度的制约，但在一定的生产力发展水平和社会文明程度的范围内，是否能最大程度地实现民主，则取决于我们的主观努力。我们的责任是推进这个过程，及早肃清专制主义，加快政治民主化的步伐，争取早日在中国实现社会主义。当然，这个历史过程将是漫长的、艰辛的，由于封建专制主义的深刻影响，由于建国以来专制主义的复辟往往以马克思主义的面貌出现，给我们造成了理论思想上的异化和精神的畸形，由于改革开放以来官僚资产阶级和特权阶级正在逐步形成，因而要实现政治民主化的改革必然会遇到巨大的阻力，其中既有传统观念的不自觉的抗拒，也有既得利益者的自觉的抵制。但是，社会主义事业本身就是一个曲折艰巨复杂困难的事业，我们要在中国建立一个没有剥削、没有压迫、每个人都能自由地全面发展的社会主义社会，就必须克服重重困难，跨越层层险阻，义无反顾地阔步前进。千里之行，始于足下，不迈出实现政治民主化、肃清封建专制主义这一步，社会主义就始终只能是空泛的高调和可望而不可即的幻景。自中共十三大决定开展政治体制改革以来，虽也曾有些关于政治体制改革的声音，但有气无力、有言无行，“只听楼梯响，不见人下来”，一而再、再而三地使我们这些因受不民主的专制的政治体制之害而渴望改革的人大失所望。不过，我们虽然失望，却并不绝望。当此中共十六大即将召开之际，衷心希望大会能对政治体制改革作出明确的承诺和具体的部署，并在今后付之实施。如此则国家幸甚！民族幸甚！人民幸甚！
也许还可以附带指出：政治民主化对于促进祖国统一也有着非常积极的作用。毛泽东在《论联合政府》中指出：“没有人民的自由，没有人民的民主政治，能够统一吗？有了这些，立刻就统一了。”虽然这话是针对蒋介石政府谈的，今天早已事过境迁，但移用于当前两岸局势，仍有十分现实的意义。政治民主化是对付台独的无与伦比的强大武器，只要我们经济发达、社会自由、政治民主，就能对台湾人民产生巨大的吸引力，还怕台独猖狂吗？
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修订时间：02年11月13日